[摘要] 12月1日开始，温州全市811万户籍人口的户口类型，将统一为居民户口，温州城乡二元户籍制度至此终结。
12月1日开始，温州全市811万户籍人口的户口类型，将统一为居民户口，温州城乡二元户籍制度至此终结。
温州此举，也再次引发人们对户籍制度改革的关注。
自2014年7月国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》以来，我国的户籍制度改革进程加速。两年多来，包括河北在内的31个省份均出台户改方案，普遍提出取消农业户口与非农业户口性质区分、放宽落户限制、促进公共服务均等化等措施。
随着户籍制度改革由试点到全面铺开并向纵深推进，一些需要解决的深层次问题也来到面前。面对千头万绪的配套社会经济政策，以及错综复杂的社会利益分配格局，户籍制度改革若想从“深水区”突围，仍需“破壁”之举。
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31个省份出台方案，新一轮户籍制度改革全面铺开
12月1日开始，温州全市正式实施城乡统一户口登记制度，包括农业户口和非农业户口性质区分，以及由此衍生的蓝印户口、自理口粮户口等各种户口类型，都将统称为居民户口。
今后，温州公安机关将停止办理户口“农转非”“非转农”审批事项。公安派出所办理户籍业务时，在新发的《居民户口簿》和存档的《常住人口登记表》中，“户别”栏不再登记为农业或非农业，统一登记为家庭户或集体户。
温州户改政策的落地，标志着新一轮户籍制度改革再下一城。
两年前，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。
上述政策的出台，开启了我国新一轮户籍制度改革的大幕。
户籍制度改革，主要针对的是我国长期实行的二元户籍管理制度。在计划经济体制下，我国形成了以非农业和农业户口区分城乡居民为主要特征的户籍管理制度。二元户籍制度曾在加快工业化、维护社会秩序等方面发挥过重要作用。
但是，随着社会进步，二元户籍制度逐渐显现出与社会发展不相适应的一面。特别是改革开放以来，随着经济社会快速发展，城镇化进程加快，迫切要求深化户籍制度改革。
两年多来，31个省份均出台户改方案，通过严控大城市规模、取消农业非农业户口区别、放宽城市落户限制等手段，释放诸多红利。
在范围内，我省的户籍改革行动较早。
早在2010年，我省公安部门即出台《深化户籍制度改革的实施办法》，进一步放宽了城市落户条件，凡在县城以上城市稳定居住6个月以上或购置住房的，均可登记为城镇户口。这一政策当时也被称为“落户条件宽、配套政策全”的户口迁移政策。
2014年11月，河北省政府就深化户籍制度改革出台相关意见提出，到2020年，基本建立以合法稳定住所和合法稳定职业为基本迁移条件、以经常居住地登记户口为基本形式、城乡统一的新型户籍管理制度，努力实现基本公共服务覆盖全部常住人口。力争实现600万城中村居民和400万农业转移人口及其他常住人口在城镇落户，全省户籍人口城镇化率达到45%。
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终结二元户籍制度，户改主要关注四大层面问题
由于经济发展水平的差异，各地在推进户籍制度改革的进程中也是有先有后，且各有特点、做法不一。
记者梳理发现，总体来看，各地新一轮户籍制度改革主要涉及四个层面的大问题，即严格控制特大城市人口规模、有序放开落户条件、创新户籍管理制度和推进相关配套改革。
——特大城市严控人口规模。在“严格控制特大城市人口规模”的大前提下，不少特大城市明确提出人口规模控制目标，并就居民服务和落户条件纷纷引入积分制，进行动态掌控。
上海的有关政策再度重申“常住人口规模控制在2500万以内”的目标，同时明确逐步建立积分落户政策。北京则提出，2020年常住人口控制在2300万以内的红线，将通过积分落户指标体系的加分和减分，为居住证持有者提供落户通道。
——取消农业和非农业户口区别，消除“身份歧视”。31个省份均提出“取消农业和非农业户口性质区分”，与此同时，多数城市居住证制度改革加快，居住证的“含金量”更高了。
在北京，10月8日起，受公安机关委托的首批346个流动人口和出租房屋服务站将为来京人员办理暂住登记，并发放北京市居住登记卡。这也意味着，在北京实施了31年的暂住证制度彻底告别历史舞台。
有人将居住证称为中国的“绿卡”，视之为推进以人为核心的城镇化的重要举措。从暂住证到居住证，一字之差的改变，不仅是一种身份之变，更是一种居住权利、服务权利的保障。
——放宽城市落户限制。一些地方根据不同的城市规模和居民的不同条件，梯度放宽落户条件，为居民生活提供便利。
以广西为例，当地实行了三级差别化落户政策，在合理确定南宁和柳州市落户条件、有序放开桂林和玉林市落户限制的同时，全面放开其他设区市、县级市、县城和建制镇的落户限制。
在温州，乐清、瑞安、永嘉、平阳、苍南、文成、泰顺等两市五县全面放开落户限制。在城镇无合法稳定住所，但城镇经济社会发展需要的引进人才、投资人员和突出贡献人员，以及其他有合法稳定就业且按照国家规定参加城镇社会保险的人员，可以在当地申请常住户口。
——完善配套政策。北京、温州等地的改革意见，均明确了农民变市民过程中的权益及公共服务均等化相关问题，河北的相关要求更为细致。
我省提出，要积极推进土地和农村产权制度改革。加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权确权登记颁证工作，赋予农民对土地的占有、使用、的权利，严禁违法收回进城落户人员的土地承包经营权、宅基地使用权。
大致梳理，各地围绕户籍制度改革，都着重就社会保障方面做出了安排，都提出要做好进城落户的农业转移人口和其他常住人口社会保险转移接续工作。
有的要求，农业转移人口和其他常住人口在城镇落户后，按规定参加城镇居民养老、医疗保险，做好社会保险登记和转移划转，确保社会保险关系规范转移接续，按规定享受相关待遇。
有的则提出，要不断扩大城镇基本公共服务覆盖面，保障持有居住证的农业转移人口和其他常住人口享有城镇社会保障、医疗卫生、义务教育、就业培训、住房保障、社会救助、计划生育等服务。
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逐步实现居民社会管理城乡一体化、公共服务均等化
当前，户籍制度改革已进入“深水区”。面对千头万绪的配套社会经济政策，以及错综复杂的社会利益分配格局，改革捆绑着太多公民权益与社会福利的户籍制度，显然困难重重，户籍制度改革若想从“深水区”突围，仍需“破壁”之举。
人口的市民化需要巨大的财政投入。当前，巨额的改革成本对各级政府的财力是一个巨大的挑战，抑制了户籍制度改革的速度。
专家表示，户籍制度改革需要中央政府的顶层设计，给予地方政府更多的政策激励。同时，逐步建立政府、企业和个人三方市民化成本共担机制，减轻政府公共服务支出财政压力。
资金是当前户改进一步推进的直接难题，但这还不是大难题。
我国自1958年开始划分农业户口和非农业户口，由此带来权益、保障和待遇的不同。农业户口的权益主要是责任地和宅基地，而非农业户口的权益主要是依附在户籍上的一些社会福利，包括教育、医疗、就业、保险、住房等方面。
有人担心，取消农业户口后会影响农民的既有权益。农村问题研究专家、哈尔滨工业大学管理学院副教授林亦府指出，此次户籍制度改革不是“农改非”，而是全面取消农民的农业户口身份，将农民和城镇居民统一改称居民，消除身份区隔和歧视，进而逐步实现居民社会管理城乡一体化、公共服务均等化。
值得注意的是，温州此次户口类型统一，对原非农户口居民基本没有影响，原农业户口居民此前享有的土地承包经营权、宅基地使用权等权益不受影响，此外还能在社会保障方面同城市居民接轨。
而城乡居民“自由迁徙”，会否导致城市公共服务资源的短缺？
林亦府表示，取消农业户口和非农业户口的限制，可能短期内会出现城市教育、医疗等资源紧张的情况。然而，无论是城里人还是农村人，他们都会考虑现实问题，有没有房子住，有没有工作做，基本生活有没有保障，而不会因为身份的改变一窝蜂地涌进城市。
户籍制度的背后，是与之挂钩的公共服务、社会资源等，而目前我国城乡之间、大城市与中小城市间的公共服务水平相差较大。专家认为，应该考虑农村人在城市里的可持续发展问题，包括教育培训、工作机会、社会帮扶等问题。只有相关的配套政策、体制机制健全了，城镇化、农民变市民过程才会进行得更顺畅。
文/记者袁伟华综合新华社等报道
观点
户改谨防拔苗助长
户籍制度改革是系统性工程，不能单纯从推进城镇化、挖掘消费潜力等单一角度出发来推进，否则会“拔苗助长”。
有关调查发现，户改进程中，一方面是一些人想尽办法在大城市落户，另一方面却是一些农村人口进城落户意愿并不高。尽管多地取消农业与非农业户口区别，但一些农民进城落户意愿并不强烈。
南宁市公安局相关负责人向媒体透露，该局曾对1054名进城务工人员进行调查，发现不愿到城镇落户的人员比例达到45%。城市较高的生活成本以及国家惠农政策力度的加大，使一些农民工更愿意拿着农村户口在城市工作。
针对农村人口进城落户意愿不高的问题，专家表示，一方面要坚持以人为本，有序推进，充分尊重群众自主定居的意愿，不能简单地把农村人口“拉进城”“被落户”。另一方面，也要充分认识到，户籍改革是一个综合性改革，涉及农村产权改革等诸多方面，让农民变成城市居民，需要加大多个领域的配套改革力度。
此外，多位专家表示，目前，多地的改革方案仍将户籍与各种社会管理制度捆绑，维持户籍人口与外来人口之间的福利差别。
复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远说，降低入户门槛的“开口子”式改革方案仅仅是破题，如何剥离户籍与福利、如何保护转户农民的财产性权益等问题，还需要深入探讨并进行制度设计。
专家认为，户籍制度改革在打破农业与非农业等传统户籍界限的同时，更需针对改革存在的障碍，完善教育、医疗等保障配套，缩小不同身份背后的福利差距，实现公共服务均等化。
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